2016年2月，《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜[2016]4號）出臺，明確規定了土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類(lèi)城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。各地廣泛興起的由城投公司直接主導的地方土地儲備工作就此退出歷史舞臺。但就現實(shí)情況看，由地方政府土地儲備機構主導的土地儲備項目并沒(méi)有將城投等企業(yè)拒之門(mén)外，目前城投公司參與土地儲備環(huán)節相關(guān)工作的機會(huì )仍然存在。本文就土地儲備相關(guān)政策進(jìn)行梳理，探尋在當前法律框架下城投公司參與土地儲備工作的業(yè)務(wù)機會(huì )及其實(shí)施模式，并就相關(guān)風(fēng)險因素進(jìn)行揭示，以供城投企業(yè)參與土地儲備工作之參考。

2018年1月正式實(shí)施了新修訂的《土地儲備管理辦法》（國土資規[2017]17 號），新《辦法》明確了土地儲備的概念、各環(huán)節工作要點(diǎn)、標準以及管理職責，是土地儲備領(lǐng)域基本法。

《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財綜[2016]4號）、《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》（財綜[2018]8號）著(zhù)重對土地儲備過(guò)程中的資金流出、流入以及資金來(lái)源和資金用途管理等進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)明確。

《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》（財預[2019]89號）對土地儲備項目預算管理進(jìn)一步進(jìn)行了規范，試點(diǎn)在土地儲備領(lǐng)域按項目實(shí)行全生命周期預算管理。

《地方政府土地儲備專(zhuān)項債券管理辦法》（財預[2017]62號）對土地儲備采用發(fā)行專(zhuān)項債籌措資金進(jìn)行了規范。

《規范儲備土地抵押融資加快批而未供土地處置的通知》（自然資辦發(fā)[2019]3號）重申了嚴禁以?xún)渫恋剡`規融資、嚴禁將儲備土地注入國有企業(yè)，以及土地登記、解押、供應中的有關(guān)問(wèn)題。

以上六個(gè)文件構成了當前政府土地儲備整體政策框架體系，其中新修訂實(shí)施的《土地儲備管理辦法》是總綱，其他文件是對總綱的補充和細化完善。各地方也根據自身實(shí)際，在國家土地儲備政策框架下，出臺了地方性規定，進(jìn)一步完善了土地儲備政策體系。

這些已經(jīng)形成并不斷補充完善的政策體系，不僅對政府土地儲備工作提供了指引，也規范了土地儲備中各主體行為，同時(shí)也為政府以外的企業(yè)參與土地儲備相關(guān)業(yè)務(wù)工作指明了方向。

《土地儲備管理辦法》總體要求的第二條指出：土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門(mén)為調控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲存以備供應的行為。土地儲備工作統一歸口國土資源主管部門(mén)管理，土地儲備機構承擔土地儲備的具體實(shí)施工作。財政部門(mén)負責土地儲備資金及形成資產(chǎn)的監管。

《關(guān)于規范土地儲備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》第一條、第二條明確規定，土地儲備機構承擔的依法取得土地、進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲存以備供應土地等工作主要是為政府部門(mén)行使職能提供支持保障，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源。土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類(lèi)城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。

財綜[2016]4號文后，地方政府授權城投公司或社會(huì )資本承擔土地儲備職能的現象就此終結。根據新《辦法》及4號文，地方政府土地儲備的項目主體只能是隸屬于國土資源主管部門(mén)的土地儲備機構，社會(huì )資本、城投公司不能繼續擔當土地儲備的項目主體。雖然土地儲備項目實(shí)施主體唯一為地方政府土地儲備機構，但土地儲備項目涉及到獲取土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲存以備供應等一系列環(huán)節，其中某些具體工作的實(shí)施還依賴(lài)于社會(huì )資本來(lái)完成，為城投公司承接地方政府土地儲備業(yè)務(wù)提供了機會(huì )。

財綜[2016]4號提出：“地方國土資源主管部門(mén)應當積極探索政府購買(mǎi)土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)”?！冻啥际姓徺I(mǎi)土地儲備服務(wù)管理暫行辦法》（成辦函〔2017〕65號）于2017年4月25日頒布實(shí)施，辦法第八條規定：政府購買(mǎi)土地儲備服務(wù)的范圍，限定在政府應當承擔的儲備土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)，不包括儲備土地項目的前期開(kāi)發(fā)，購買(mǎi)內容主要包括：

① 土地征收前期入戶(hù)調查和模擬拆遷等服務(wù)；

② 土地征收、收購相關(guān)的勘測、評估、審查和審計等服務(wù)；

③ 儲備土地項目征收拆遷安置服務(wù)。

此次新《辦法》雖然沒(méi)有明確提及拆遷安置補償服務(wù)，但也沒(méi)有相關(guān)政策以負面清單的形式加以限制。城投公司可以承接政府購買(mǎi)服務(wù)的拆遷安置補償服務(wù)，獲取相關(guān)服務(wù)費用。

新《辦法》第十二條規定：“土地儲備機構應組織開(kāi)展對儲備土地必要的前期開(kāi)發(fā)”，“儲備土地的前期開(kāi)發(fā)要按照有關(guān)規定，選擇工程勘察、設計、施工和監理等單位進(jìn)行建設”。

財綜[2016]4號也提出“土地儲備機構應當積極探索通過(guò)政府采購實(shí)施儲備土地的前期開(kāi)發(fā)”，這就意味著(zhù)土地儲備機構可以通過(guò)政府采購的方式選擇第三方進(jìn)行儲備土地前期開(kāi)發(fā)。城投公司可以參與政府儲備土地一級開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)，承接具體的勘察、設計、施工等方面的工作，獲取土地一級開(kāi)發(fā)相關(guān)收入。

新《辦法》第十三條規定：“土地儲備機構應對納入儲備的土地采取自行管護、委托管護、臨時(shí)利用等方式進(jìn)行管護”，“對儲備土地的管護，可以由土地儲備機構的內設機構負責，也可由土地儲備機構按照相關(guān)規定選擇管護單位”。城投公司可以通過(guò)委托管護的方式進(jìn)入儲備土地管護業(yè)務(wù)，獲取管護費。

土地儲備整體業(yè)務(wù)委托主要是指地方政府土地儲備機構將土地儲備前的拆遷安置補償及儲備土地前期開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)整體委托企業(yè)承接實(shí)施。

《北京市土地資源整理暫行辦法》規定，土地儲備機構為主體的項目可委托企業(yè)具體實(shí)施；實(shí)施單位在具體實(shí)施過(guò)程中，須按照有關(guān)規定選取評估、拆遷服務(wù)、勘察設計、施工和監理等單位。北京市的規定則進(jìn)一步明確了企業(yè)可以作為土地儲備項目的直接承接主體，直接承接主體可以根據需要，按照規定選擇具體業(yè)務(wù)的實(shí)施單位。城投公司可以承接土地儲備整體委托業(yè)務(wù)，按照要求負債組織實(shí)施土地儲備相關(guān)工作，對于拆遷安置補償服務(wù)等工作自行完成，對于自身不能完成的具體業(yè)務(wù)，按規定選擇相應實(shí)施單位完成。

以上四項業(yè)務(wù)機會(huì )中，第（一）至（三）項屬于土地儲備機構主導、企業(yè)參與型業(yè)務(wù)，第（四）項屬于土地儲備機構整體委托、企業(yè)負責實(shí)施型業(yè)務(wù)。相比較而言，企業(yè)通過(guò)參與第（四）項業(yè)務(wù)獲得的收益要豐厚，而地方政府也更傾向于將土地儲備過(guò)程中前期工作整體委托企業(yè)實(shí)施，一方面解決資金短缺問(wèn)題，另一方面提高土地儲備效率。

財綜[2016]4號文指出，地方國土資源主管部門(mén)應當積極探索政府購買(mǎi)土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。也即土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)可采用政府購買(mǎi)服務(wù)模式，購買(mǎi)主體是地方政府國土資源部門(mén)。

《成都市政府購買(mǎi)土地儲備服務(wù)管理暫行辦法》（成辦函〔2017〕65號）則對政府購買(mǎi)土地儲備服務(wù)具體內容進(jìn)行了明確：

① 土地征收前期入戶(hù)調查和模擬拆遷等服務(wù)；

② 土地征收、收購相關(guān)的勘測、評估、審查和審計等服務(wù)；

③ 儲備土地項目征收拆遷安置服務(wù)。

《廣州市人民政府關(guān)于印發(fā)廣州市土地儲備管理辦法的通知》（穗府規〔2018〕4號）也規定：市、區國土資源主管部門(mén)可通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)方式，將片區土地征收、收購、收回涉及的服務(wù)事項，通過(guò)向社會(huì )公開(kāi)招標，引入社會(huì )主體實(shí)施。

以上三個(gè)文件明確了土地儲備過(guò)程中土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)可采用政府購買(mǎi)服務(wù)模式。但同時(shí)財預[2017]87號以負面清單形式規定：不得將建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設工程作為政府購買(mǎi)服務(wù)項目。因此土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)不包括地上原有建筑物的拆除等工程事項，而僅僅是相關(guān)服務(wù)內容。

城投公司可按照政府購買(mǎi)服務(wù)相關(guān)規定及程序，參與土地儲備中的土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)具體業(yè)務(wù)。

財綜[2016]4號文還指出，土地儲備機構應當積極探索通過(guò)政府采購實(shí)施儲備土地的前期開(kāi)發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。也即土地儲備中的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設可采用政府采購模式，采購主體是土地儲備機構。

采用政府采購的模式，城投公司可以單獨，也可以聯(lián)合其他社會(huì )資本作為土地儲備項目承接主體，按照政府采購規定及程序，提供工程建設相關(guān)服務(wù)。同時(shí)，城投公司可通過(guò)與社會(huì )資本組建混合所有制公司，在運作效率、融資和成本控制等方面獲得支持。

政府購買(mǎi)服務(wù)要堅持先有預算、后購買(mǎi)服務(wù)，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買(mǎi)服務(wù)作為增加預算單位財政支出的依據。年度預算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買(mǎi)服務(wù)。

從合規性的角度出發(fā)，政府部門(mén)在選定承接主體前，必須先就土地一級開(kāi)發(fā)中所涉及的各項費用（包括承接主體的委托服務(wù)費用）列入預算，否則可能引發(fā)審計風(fēng)險。對于承接主體而言，應當在簽訂開(kāi)發(fā)服務(wù)合同前核查政府是否已將服務(wù)費用納入預算，否則可能面臨后期不能按期收款的風(fēng)險。

根據土地儲備相關(guān)法規規定，政府部門(mén)在選定土地儲備項目的承接主體時(shí)，需要區分具體服務(wù)項目采用不同的遴選程序。當地方政府將整個(gè)土地一級開(kāi)發(fā)項目全部委托一個(gè)承接主體來(lái)實(shí)施時(shí)，為保障項目的順利開(kāi)展，地方政府一般以先談判、后補程序的方式推進(jìn)土地一級開(kāi)發(fā)項目。在與承接主體商定具體的款項、金額、服務(wù)項目及期限后，地方政府可能會(huì )直接要求承接主體開(kāi)展工作，所需的采購/招投標流程則根據承接主體的自身情況進(jìn)行“事后完善”，在投標主體的資質(zhì)、項目經(jīng)驗上做文章，確保承接主體能夠中標。

對于地方政府而言，此舉存在較大的審計風(fēng)險；對于承接主體而言，如在項目開(kāi)展后未能如期中標，則存在難以收回項目前期投入的風(fēng)險。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號）明確規定：土地出讓收支實(shí)行“收支兩條線(xiàn)”管理。財綜[2016]4號文也規定，項目承接主體或供應商應當按合同約定數額獲取報酬，不得與土地使用權出讓收入掛鉤。在“收支兩條線(xiàn)”的管理模式下，支付給開(kāi)發(fā)企業(yè)的土地一級開(kāi)發(fā)費用（包括利潤）需要在土地基金預算中進(jìn)行安排，無(wú)法直接與土地出讓金掛鉤。部分地方政府承若的土地一級開(kāi)發(fā)承接主體就土地出讓金享有分成收益的做法，在實(shí)際執行過(guò)程中，有較大可能因為違反現行政策產(chǎn)生履行障礙。