區縣級政府平臺公司融資能力提升的幾點(diǎn)思考

“城投強，城市興”。地方政府融資平臺公司在我國的城鎮化建設高速發(fā)展以及城市基礎設施建設不斷完善的過(guò)程中發(fā)揮了舉足輕重的作用。平臺公司按照行政級別可以劃分為省級平臺公司、市級平臺公司以及區縣級平臺公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“縣級平臺公司”）?？h級政府平臺公司的出現時(shí)間要晚于省級和市級，縣級平臺公司出現的原因，也是由于分稅制改革，地方政府的財權上繳，以及中央事權的下移帶來(lái)的。所以區縣級政府不得不借助融資平臺高速來(lái)完成上級下移的事權。

縣域經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的基礎層次和基本細胞，縣域經(jīng)濟的強弱直接影響著(zhù)國民經(jīng)濟的興衰，而縣級平臺公司發(fā)展的好壞又在一定程度上對縣城經(jīng)濟的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。目前全國（不包括香港澳門(mén)和臺灣地區）約有縣級行政區2846個(gè)，其中市轄區964個(gè)，縣級市383個(gè)，縣1328個(gè)，自治縣117個(gè)，旗49個(gè)，自治旗3個(gè)，特區1個(gè)，林區一個(gè)。我們按照每個(gè)縣2家平臺公司計算。粗略算下來(lái)全國地方政府平臺公司約三分之一集中在縣一級。但總體來(lái)說(shuō)目前縣級政府城市化、工業(yè)化基礎比較薄弱，經(jīng)濟發(fā)展不活躍，所以更是風(fēng)險的聚集區。

一、目前我國縣級平臺公司普遍存在的問(wèn)題

（一）負債率高盈利能力弱

目前縣級平臺公司主要承擔著(zhù)政府性項目的融資、建設、管理和使用的職能，由于自身政府資源有限、可用財力薄弱，縣級平臺公司的融資渠道非常狹窄。除少量項目可以依靠政策性銀行以及商業(yè)銀行貸款外，大部分項目還是要依靠成本較高的非標融資。同時(shí)平臺公司承擔著(zhù)大量公益性項目的建設工作，自身缺乏造血能力，大部分的縣級平臺公司并沒(méi)有還本付息的能力，這就造成了其自身資產(chǎn)負債率一致居高不下，盈利能力缺乏，甚至正常運轉都很困難的情況。

（二）體制機制不健全

目前縣級平臺公司大部分沒(méi)有建立起完善的市場(chǎng)化運作體制和法人治理結構，公司內部的組織結構以及各崗位職責設定也比較模糊，缺少相對完善的管理制度和流程，而有些縣級平臺公司雖然從形式上看其結構設置基本到位，但實(shí)際上很多機構或部門(mén)并沒(méi)有真正的運營(yíng)，專(zhuān)業(yè)技術(shù)和管理人員缺乏，不少部門(mén)形同虛設，存在政企不分的情況，有的縣級平臺公司沒(méi)有自身發(fā)展戰略，企業(yè)的投融資活動(dòng)也是充滿(mǎn)隨意性。加上，不少地方政府官員缺乏對國家金融監管政策的了解，不太尊重企業(yè)運行的規律，很多問(wèn)題由于怕?lián)煻桓覜Q策，同時(shí)也存在政績(jì)工程、“拍腦袋”工程等情況，這些行為使得平臺公司的決策效率低下，缺乏活力和生命力，也大大限制了自身的壯大以及當地經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）技術(shù)和管理人才缺乏

目前，隨著(zhù)政府融資平臺公司運作市場(chǎng)化程度不斷加深，專(zhuān)業(yè)化的程度逐步深入，對企業(yè)投融資、項目工程管理、經(jīng)營(yíng)管理等領(lǐng)域的高端專(zhuān)業(yè)人才的需求也更加迫切。當下還有很多縣級平臺公司主要管理人員由政府人員擔任或者兼任，這些人由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統的企業(yè)管理和金融投資方面的專(zhuān)業(yè)培訓，加上平臺公司也沒(méi)有建立完善的績(jì)效薪酬體制，帶來(lái)了優(yōu)秀的人才引不來(lái)，留不住，也造成了很多重要的技術(shù)和管理崗位缺乏專(zhuān)業(yè)的人才，近一步阻礙了縣級平臺公司持續健康的發(fā)展。

二、提升縣級平臺公司融資能力的三個(gè)方面

（一）抓好優(yōu)選項目，打好融資基礎

從目前來(lái)看，受限于財政收入以及平臺自身的資產(chǎn)規模，大部分區縣級平臺公司并未達到在交易所發(fā)行公司債的要求。同時(shí)當區縣級平臺公司進(jìn)入債券市場(chǎng)時(shí)，市場(chǎng)不僅會(huì )關(guān)心企業(yè)的現狀，也因為其自身較弱的資信會(huì )更關(guān)心發(fā)行項目本身的現金流。因此，對縣級平臺公司來(lái)說(shuō)，在整合資源、預備發(fā)債的時(shí)候，還有一項更重要的任務(wù)：做好項目?jì)涔ぷ?，積極申報重點(diǎn)項目、籌備有現金流支撐的項目；通過(guò)提高項目本身的現金流質(zhì)量，來(lái)幫助資信不強的企業(yè)獲得投資人的認可。

（二）抓好政策時(shí)機，發(fā)行創(chuàng )新型融資產(chǎn)品

2020年6月24日，國家發(fā)改委對外公布了《縣城新型城鎮化建設專(zhuān)項企業(yè)債券發(fā)行指引（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“指引”）。指引指出，"鼓勵銀行機構通過(guò)‘債貸組合’增信方式，進(jìn)行債券和貸款統籌管理"。同時(shí)指引表示，在償債保障措施完善的前提下，允許使用不超過(guò)50%的債券募集資金用于補充營(yíng)運資金。這對于深處融資和債務(wù)雙重壓力下的縣級平臺公司而言，無(wú)疑是雪中送炭。某種程度上也緩解著(zhù)縣政府和平臺公司在縣城新型城鎮化建設項目中的資金籌措和債務(wù)壓力。

（三）抓好增信措施，拓寬融資渠道

市場(chǎng)對于縣級平臺公司的擔憂(yōu)往往來(lái)自?xún)敻赌芰Σ粡姾蛽倪`約事件發(fā)生，但是通過(guò)獲得強擔保的增信方式，也是可以幫助解決這個(gè)問(wèn)題的。從目前的情況來(lái)看，基本上每個(gè)省份也都成立或正在陸續成立省級的融資性擔保集團。對于政策性的債券，可以通過(guò)省發(fā)改委或者市場(chǎng)化方式協(xié)調省平臺擔保增信，或者有行政關(guān)系的轄區平臺擔保，獲得更強的資信。

縣級平臺公司如果想要增強自身的融資能力，自然和企業(yè)本身的經(jīng)營(yíng)狀況有密切關(guān)聯(lián)。只有不斷做大做強、形成可持續的現金流，才能實(shí)現平臺公司乃至地方可持續融資的愿望。

三、“三步走”幫助縣級平臺公司轉型成功

第一步：資產(chǎn)資源整合

縣級平臺公司需要盡快進(jìn)行國有資產(chǎn)和政府資源的整合，將當地的國有資產(chǎn)和企業(yè)進(jìn)行兼并重組，整合成立1-2家平臺企業(yè)，合理劃分職能和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，進(jìn)行科學(xué)規劃和長(cháng)期發(fā)展，打造合格、合規的現代國有企業(yè)和投融資主體。

通過(guò)厘清既有國有資產(chǎn)的權屬關(guān)系，將準經(jīng)營(yíng)性的、有一定收益的資產(chǎn)和其他固定資產(chǎn)劃撥至企業(yè)名下；優(yōu)化企業(yè)的資產(chǎn)負債表，形成一定的資產(chǎn)規模和每年的現金流收入。

同時(shí)政府還可以通過(guò)注入資源的方式，將園區的開(kāi)發(fā)權、公用事業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)權、政府項目的代建權等資源注入平臺公司，為企業(yè)構建一個(gè)長(cháng)期穩定的經(jīng)營(yíng)基礎和相對豐富的現金流。

在集中了區縣大部分的資源后，區縣級平臺公司的資產(chǎn)規模和經(jīng)營(yíng)性現金流規模都將得到快速的提升。

第二部：厘清邊界

許多縣級平臺公司長(cháng)期存在“政企邊界不清”的問(wèn)題，在企業(yè)整合重組的過(guò)程中，自然需要解決這個(gè)問(wèn)題。在市場(chǎng)化、法治化、規范化的前提下，將區縣級平臺公司從政府的融資工具轉為“自主經(jīng)營(yíng)、自負盈虧、自擔風(fēng)險、自我發(fā)展”的現代國有企業(yè)；堅持將企業(yè)職能與政府職能劃分清楚，為企業(yè)后續的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)做好準備。

第三步：完善制度

在厘清平臺公司職責與功能定位后，重組后的縣級平臺公司需要建立一套現代企業(yè)制度。

? 要對整合重組后的公司法人治理結構及組織結構進(jìn)行優(yōu)化設計，將公司的功能和角色在崗位和部門(mén)間體現出來(lái)；

? 通過(guò)具體的部門(mén)和關(guān)鍵崗位設置，將各項功能和主要職能予以具體落實(shí)；

? 完善公司的部門(mén)設置、崗位設置、崗位說(shuō)明書(shū)及各項工作流程；

? 制定公司的各項內部管理制度；

? 對各項主要經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)（投融資、經(jīng)營(yíng)）中各參與者的責任和權力的界定劃分所形成的管理體系；

? 對公司的核心管理流程（投資發(fā)展、融資、資本運營(yíng)、項目建設）進(jìn)行重新梳理及流程再造；

? 制定公司資產(chǎn)管理、經(jīng)營(yíng)制度；

? 制定公司資產(chǎn)管理、項目建設管理、公司各項管理等規范性文件、統一各項管理表格。

此外，還要堅持做好企業(yè)的財務(wù)制度與人事管理制度，為企業(yè)長(cháng)期發(fā)展搭好發(fā)展框架。

結 語(yǔ)

歸根到底，縣級平臺公司只有按照規范化、市場(chǎng)化的現代企業(yè)構建好之后，其融資行為才會(huì )得到市場(chǎng)的認可。也只有那些真正剝離了政府融資職能且獨立面向市場(chǎng)、開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的地方政府投融資平臺公司，才符合未來(lái)進(jìn)行市場(chǎng)化融資的主體要求。